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包頭市完善農村牧區土地草原所有權承包權經營權分置辦法的實施意見
索引號: 011536003/2018-00316 公開目錄: 政府規章文件 發布日期: 2018年09月05日
主題詞: 發布機構: 市人民政府辦公廳 文    號:
 


    為貫徹落實《內蒙古自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發〈關于完善農村牧區土地草原所有權承包權經營權分置辦法的實施意見〉通知》(內黨辦發〔2017〕5號)精神,進一步健全我市農村牧區土地草原產權制度,推動新型工業化、信息化、城鎮化、農牧業現代化同步發展,現就完善我市農村牧區土地草原所有權、承包權、經營權分置(以下簡稱“三權分置”)辦法提出如下實施意見。
     一、充分認識“三權分置”的重要意義
    改革開放初期,在農區實行家庭聯產承包責任制,在牧區實行草畜雙承包責任制和草原“雙權一制”,將土地草原所有權和承包經營權分置,所有權歸集體,承包經營權歸農牧戶,逐步確立了集體土地草原所有權和農牧戶土地草原承包經營權“兩權分離”的制度框架,賦予農牧戶長期而有保障的土地草原使用權,極大地調動了廣大農牧民生產積極性,有效解決了溫飽問題,農村牧區改革取得重大成果。現階段,伴隨工業化、城鎮化加速推進,我市農村牧區勞動力大量轉移,相當一部分農牧戶將承包土地草原流轉給他人經營,承包主體和經營主體分置,承包經營權進一步分解為相對獨立的承包權和經營權。按照自治區黨委、政府關于深化農村土地制度改革的部署要求,順應農牧民保留土地草原承包權、流轉土地草原經營權的意愿,將土地草原承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權(以下簡稱“三權”)分置并行,著力推進農牧業現代化,是繼農村實行家庭聯產承包責任制、牧區實行草畜雙承包責任制和草原“雙權一制”后全區農村牧區改革又一重大制度創新。“三權分置”是農村牧區基本經營制度的自我完善,符合生產關系適應生產力發展的客觀規律,展現了農村牧區基本經營制度的持久活力,有利于明晰土地草原產權關系,更好地維護農牧民集體、承包農牧戶、經營主體的權益;有利于促進土地草原資源合理利用,構建新型農牧業經營體系,發展多種形式適度規模經營,提高土地草原產出率、勞動生產率和資源利用率;有利于推動農牧業發展、農牧民增收和農村牧區社會和諧穩定。各地區、有關部門要充分認識“三權分置”的重大意義,妥善處理“三權”的相互關系,正確運用“三權分置”理論指導改革實踐,不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。
     二、準確把握“三權分置”的總體要求
   (一)指導思想
    以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的十九大精神,全面落實習近平總書記考察內蒙古重要講話和習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時的重要講話精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立新發展理念,圍繞正確處理農牧民和土地草原關系這一改革主線,科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系,逐步建立規范高效的“三權”運行機制,不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村牧區土地草原產權制度,優化土地草原資源配置,培育新型經營主體,促進適度規模經營,進一步鞏固和完善農村牧區基本經營制度,為發展現代農牧業、增加農牧民收入、建設社會主義新農村新牧區提供堅實保障。
    (二)基本原則
     ——尊重農牧民意愿。堅持農牧民主體地位,維護農牧民合法權益,把選擇權交給農牧民,發揮其主動性和創造性,加強示范引導,不搞強迫命令、不搞一刀切。
     ——守住政策底線。堅持和完善農村牧區基本經營制度,堅持農村牧區土地草原集體所有,堅持家庭經營基礎性地位,堅持穩定土地草原承包關系,不能把農村牧區土地草原集體所有制改垮了,不能把耕地草原改少了,不能把糧食和畜牧業生產能力改弱了,不能把農牧民利益損害了。
     ——堅持循序漸進。充分認識農村牧區土地草原制度改革的長期性和復雜性,保持足夠歷史耐心,審慎穩妥推進改革,由點及面開展,不操之過急,逐步將實踐經驗上升為制度安排。
     ——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異,鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新,總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。
    三、逐步構建“三權分置”格局
    (一)始終堅持農村牧區土地草原集體所有權的根本地位。農村牧區土地草原農牧民集體所有,是農村牧區基本經營制度的根本,必須得到充分體現和保障,不能虛置。全面完成農村牧區集體土地草原所有權確權登記頒證工作,將農村牧區集體土地草原所有權確認到每個具有所有權的農牧民集體,應該由嘎查村集體所有的要確權到嘎查村,應該由嘎查村民小組集體所有的要確權到嘎查村民小組。土地草原集體所有權人對集體土地草原依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農牧民集體是土地草原集體所有權的權利主體,在完善“三權分置”辦法過程中,要充分維護農牧民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能,發揮土地草原集體所有的優勢和作用。農牧民集體有權依法發包集體土地草原,任何組織和個人不得非法干預;有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包土地草原;有權對承包農牧戶和經營主體使用承包土地草原進行監督,并采取措施防止和糾正長期拋荒土地、毀損土地草原、非法改變土地草原用途等行為。承包農牧戶轉讓土地草原承包權的,應在本集體經濟組織內進行,并經農牧民集體同意;流轉土地草原經營權的,須向農牧民集體書面備案。集體土地草原被征收的,農牧民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。建立健全集體經濟組織依法民主議事機制,切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權,確保農牧民集體有效行使集體土地草原所有權,防止少數人私相授受、謀取私利。
    (二)嚴格保護農牧戶承包權。農牧戶享有土地草原承包權是農村牧區基本經營制度的基礎,要穩定現有土地草原承包關系并保持長久不變,強化對農牧民土地草原承包權益的物權保護。土地草原承包權人對承包土地草原依法享有占有、使用和收益的權利。農村牧區集體土地草原由作為本集體經濟組織成員的農牧民家庭承包,不論經營權如何流轉,集體土地草原承包權都屬于農牧民家庭。任何組織和個人都不能取代農牧民家庭的土地草原承包地位,都不能非法剝奪和限制農牧戶的土地草原承包權。在完善“三權分置”辦法過程中,要充分維護承包農牧戶使用、流轉、抵押、退出承包土地草原等各項權能。承包農牧戶有權占有、使用承包土地草原,依法依規建設必要的農牧業生產、附屬、配套設施,自主組織生產經營和處置產品并獲得收益;有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包土地草原,流轉期限由流轉雙方在法律法規規定的范圍內協商議定,任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地草原;有權依法依規就承包土地草原經營權設定抵押、自愿有償退出承包土地草原,具備條件的可以因保護承包土地草原獲得相關補貼。承包土地草原被征收的,承包農牧戶有權依法獲得相應補償,符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農牧戶承包土地草原,不得以退出土地草原承包權作為農牧民進城落戶的條件。
    (三)加快放活土地草原經營權。賦予經營主體更有保障的土地草原經營權,是完善農村牧區基本經營制度的關鍵。土地草原經營權人對流轉土地草原依法享有在一定期限內占有、使用并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農牧戶承包權的前提下,平等保護經營主體依流轉合同取得的土地草原經營權。在完善“三權分置”辦法過程中,要依法維護經營主體從事農牧業生產所需的各項權利,使土地草原資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地草原自主從事農牧業生產經營并獲得相應收益,經承包農牧戶同意,可依法依規改良土壤、提升地力,修復草原、增強產草能力等,建設農牧業生產、附屬、配套設施,并依照流轉合同約定獲得合理補償;有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地草原。經營主體再流轉土地草原經營權或依法依規設定抵押,須經承包農牧戶或其委托代理人書面同意,并向農牧民集體書面備案。流轉土地草原被征收的,地上附著物及青苗補償費等應按照流轉合同約定確定其歸屬。承包農牧戶流轉出土地草原經營權的,不應妨礙經營主體行使合法權利。加強對土地草原經營權的保護,引導土地草原經營權流向種田能手、養殖大戶以及家庭農牧場、農牧民合作社等新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農牧業生產條件、依法依規開展土地草原經營權抵押融資。
    (四)逐步完善“三權”關系。農村牧區土地草原集體所有權是土地草原承包權的前提,農牧戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式,在土地草原流轉中,農牧戶承包經營權派生出土地草原經營權。支持在實踐中積極探索農牧民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農牧戶和經營主體規范利用土地草原等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農牧民集體和承包農牧戶在承包土地草原上、承包農牧戶和經營主體在土地草原流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。通過實踐探索和理論創新,逐步完善“三權”關系,為實施“三權分置”提供有力支撐。
     四、扎實推動“三權分置”有序實施
    (一)全面完成農村牧區土地草原確權登記頒證工作。進一步落實好市委、市政府對土地確權工作的部署。在全面完成農村牧區集體土地草原所有權確權頒證工作的基礎上,及時提供確權登記成果,切實保護好農牧民的集體土地草原權益。2017年底前基本完成我市農村承包地確權登記工作,頒發土地承包經營權證書。逐步推進市、旗(縣、區)兩級農村土地承包經營權信息應用平臺和數據庫建設,做好與不動產統一登記制度改革工作的銜接,確保到2020年,將農村土地承包經營權登記納入不動產統一登記體系。(市農牧業局、市國土資源局等部門負責)
    (二)建立健全土地草原流轉規范管理制度。規范土地草原經營權流轉交易,因地制宜加強農村牧區產權交易市場建設,逐步實現旗(縣、區)全覆蓋。健全市場運行規范,提高服務水平,為流轉雙方提供信息發布、產權交易、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。加強流轉合同管理,引導流轉雙方使用合同示范文本。加強工商資本租賃農地草原監管和風險防范,探索建立工商資本租賃農地草原資格審查制度,嚴格準入門檻。建立工商資本租賃農地草原分級備案制,工商資本租賃農地面積達5000畝以上(含5000畝)、租賃草原面積達5萬畝以上(含5萬畝)的要報市農牧業行政主管部門備案,各旗(縣、區)要結合實際建立相應的備案機制。嚴格工商資本租賃農地草原用途管制,堅決防止流轉農地草原后搞非農非牧建設等問題的發生。土地草原經營權流轉和規模經營程度要與城鎮化進程和農村牧區勞動力轉移規模相適應,與農牧業科技進步和生產手段改進程度相適應,與農牧業社會化服務水平相適應。(市農牧業局、市國土資源局等部門負責)
    (三)加大對新型農牧業經營主體的支持力度。積極創建示范家庭農牧場、農牧民專業合作社示范社、農牧業產業化示范基地、農牧業示范服務組織,加快培育新型農牧業經營主體。引導新型農牧業經營主體與承包農牧戶建立緊密利益聯結機制,帶動普通農牧戶分享農牧業規模經營收益。積極開展土地草原經營權入股農牧業產業化經營試點。支持新型經營主體相互融合,鼓勵家庭農牧場、農牧民專業合作社、農牧業產業化龍頭企業等聯合與合作,依法組建行業組織或聯盟。完善新型農牧業經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。整合教育培訓資源,實施新型職業農牧民培訓工程,加大對專業大戶、家庭農牧場經營者、農牧民合作社帶頭人、農牧業企業經營管理人員、農牧業社會化服務人員和返鄉農牧民工的培養力度,打造高素質現代農牧業生產經營者隊伍。(市農牧業局、市委農工部、市發改委、市財政局、市人社局、市金融辦、包頭市稅務局、市國土資源局、人民銀行包頭市中心支行等部門、單位負責)
    (四)積極探索“三權分置”的有效實現形式。根據資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等實際情況,吸收借鑒發達地區成功經驗,在農村牧區人口轉移較多、農牧民土地草原流轉愿望強烈的地區,探索實行統一連片流轉和按戶連片耕種等土地草原集中型方式,推動土地草原承包權和經營權直接分離,實現土地草原要素集聚和規模連片經營,有效解決土地細碎化等問題。在青壯年勞動力大量外出、留守老人和婦女又不愿意完全放棄土地草原經營權的地區,探索實行土地草原股份合作、土地草原托管半托管等服務集中型方式,推動土地草原經營權在農牧戶和新型經營主體之間共享,有效解決單家獨戶無法使用大型農機具、與市場對接難等問題。在有條件的地方穩妥推進進城落戶農牧民土地草原承包權有償退出試點。充分發揮農牧民首創精神,在把握方向、堅守底線的前提下,支持農牧民先行先試、改革創新,探索更加符合當地實際、遵循市場規律的農村牧區土地草原規模經營方式,有力推進農牧業提質增效、農牧民持續增收。(市農牧業局、市委農工部、市國土資源局、市人社局等部門負責)
     五、推進“三權分置”的保障措施
    (一)加強組織領導。各級黨委和政府要高度重視,將推動“三權分置”工作列入重要議事日程,研究制定具體落實措施,建立健全完善“三權分置”辦法的政策支持體系。市農牧業局要切實承擔起牽頭責任,對實踐中出現的新情況、新問題要密切關注,適時調整完善措施,及時向市委、市政府報告工作進展情況。各有關部門要主動支持配合,強化溝通協調,形成工作合力,推動“三權分置”有序實施。要建立檢查監督機制,督促各項任務穩步開展。
    (二)維護農村牧區社會和諧穩定。推進“三權分置”涉及多方利益,容易引發矛盾糾紛。要堅持抓早、抓小、抓苗頭,把矛盾糾紛解決在萌芽狀態,防患于未然。要建立和完善多元化糾紛調解機制,綜合運用人民調解、行政調解、司法調解手段,有效化解農村牧區土地草原承包經營糾紛。要加強農村牧區土地草原承包經營糾紛調解仲裁體系建設,依法調解和仲裁,有效維護各權利主體的合法權益,切實保障農村牧區社會和諧穩定。按照協商、調解、仲裁、訴訟等途徑解決矛盾糾紛,建立健全鄉村調解、旗(縣、區)仲裁的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。旗(縣、區)政府要為農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作提供必要的條件,加強仲裁庭建設,將仲裁工作經費納入財政預算,保障正常工作的開展。
    (三)營造濃厚輿論氛圍。各級黨委和政府要深入宣傳“三權分置”的重要意義,加大對有關法律法規和政策意見的宣傳解讀力度,及時回應社會關切,凝聚改革共識。要充分發揮廣播、電視、報刊、網絡等媒體的作用,積極宣傳和推廣好經驗、好做法,注重典型示范,努力為“三權分置”有序實施營造良好的輿論氛圍。
 

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